Registrazione delle testate on-line, una questione già risolta con la Finanziaria per il 2001 e dalla Corte costituzionale nel 1971
analisi di Franco Abruzzo, presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia.
La testata giornalistica on-line – in quanto “prodotto editoriale” – deve essere registrata nei tribunali e avere un direttore responsabile, un editore e uno stampatore. L’articolo 1 della legge 62/2001 (“Nuove norme sull’editoria e sui prodotti editoriali. Modifiche alla legge 5 agosto 1981 n. 416”) è al riguardo esplicito: “Per prodotto editoriale si intende il prodotto realizzato su supporto cartaceo, ivi compreso il libro, o su supporto informatico, destinato alla pubblicazione o, comunque, alla diffusione di informazioni presso il pubblico con ogni mezzo, anche elettronico, o attraverso la radiodiffusione sonora o televisiva, con esclusione dei prodotti discografici o cinematografici”. Caratteristica del prodotto editoriale è quella di “essere diffuso al pubblico con periodicità regolare e (di essere) contraddistinto da una testata, costituente elemento identificativo del prodotto”.
Alla testata giornalistica elettronica (=prodotto editoriale), come vuole l’articolo 1 (3° comma) della legge 62/2001, si applicano gli articoli 2 e 5 della legge sulla stampa 47/1948. Queste norme significano che, sull’esempio di quanto accade oggi per i giornali e i periodici cartacei o per i tg e i giornaliradio, devono essere iscritti nell’apposito registro tenuto dai tribunali civili le testate telematiche, che hanno le stesse caratteristiche di quelle scritte o radiotelevisive, e che, quindi, hanno una periodicità regolare, un “logo” identificativo e che “diffondono presso il pubblico informazioni” legate all’attualità. Le testate (da registrare secondo lo schema della legge 47/1948) sono quelle quotidiane, settimanali, bisettimanali, quindicinali, mensili, bimestrali o semestrali caratterizzate (secondo l’insegnamento costante della Cassazione): a) dalla raccolta, dal commento e dall’elaborazione critica di notizie (attuali) destinate a formare oggetto di comunicazione interpersonale; b) dalla tempestività di informazione diretta a sollecitare i cittadini a prendere conoscenza e coscienza di tematiche meritevoli, per la loro novità, della dovuta attenzione e considerazione.
La registrazione delle testate on-line è un principio consacrato, per la prima volta, nell’articolo 153 della legge n. 388/2000 (Finanziaria per il 2001) e dal 7 marzo 2001 nell’articolo 1 (terzo comma) della legge 62. L’articolo 153 della legge 388 disciplina i giornali telematici espressione dei partiti e dei movimenti politici. Finora la registrazione dei giornali telematici era frutto di un’interpretazione dei giudici (si segnala in particolare l’ordinanza del presidente del Tribunale di Roma del 6 novembre 1997 per la testata InterLex).
La legge n. 47/1948 sulla stampa.
In base all’articolo 2 della legge n. 47/1948 i giornali on-line, analogamente a quanto avviene oggi per gli stampati (quotidiani, periodici, agenzie di stampa), saranno tenuti a “mostrare” alcuni elementi identificativi quali il luogo e la data della pubblicazione; il nome e il domicilio dello stampatore; il nome del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile. L’articolo 5 stabilisce che “nessun giornale o periodico può essere pubblicato se non sia stato registrato presso la cancelleria del tribunale, nella cui circoscrizione la pubblicazione deve effettuarsi”. Il direttore responsabile deve essere iscritto negli elenchi dell’Albo tenuto dai Consigli dell’Ordine (norma legittima secondo la sentenza n. 98/1968 della Corte costituzionale). Il tribunale è quello nella cui circoscrizione la testata on-line ha la redazione. Lo stampatore è il provider, che “concede l’accesso alla rete, nonché lo spazio nel proprio server per la pubblicazione dei servizi informativi realizzati dal fornitore di informazioni” (Trib. Cuneo, 23 giugno 1997).
La legge 47 punisce la diffamazione, cioè l’offesa alla dignità e all’onore delle persone; la diffusione di immagini raccapriccianti e impressionanti; le pubblicazioni, che “corrompono” gli adolescenti e i fanciulli. Obbliga i direttori alla rettifica delle notizie inesatte e alla pubblicazione delle sentenze dei tribunali a tutela dei diritti dei cittadini. La legge 47/1948 è stata elaborata dall’Assemblea costituente appena dopo il varo della Carta fondamentale, che all’articolo 21 sancisce solennemente la libertà di manifestare il pensiero non solo “con la parola e lo scritto”, ma anche “con ogni altro mezzo di diffusione” (espressione lungimirante, che oggi abbraccia anche Internet).
La legge 223/1990 (o “legge Mammì”) modello per i giornali della rete.
L’articolo 10 della legge 223/1990 ha esteso alle emittenti televisive e radiofoniche l’obbligo di registrazione delle rispettive testate giornalistiche e quello della rettifica (articolo 8 della legge n. 47/1948). La legge 223 ha distinto, quindi, tra giornali televisivi e giornali radio da una parte e trasmissioni effettuate dalle reti delle singole emittenti, che non fanno capo a testate registrate. Solo sui primi grava l’obbligatorietà della registrazione. Conseguentemente nessuno può chiedere la registrazione di un portale on-line (ma solo della sezione, che “diffonde informazioni presso il pubblico” legate all’attualità, contraddistinta da una periodicità regolare e da una testata “costituente elemento identificativo del prodotto” ). La ratio della norma è evidente. Il compito primario di un direttore responsabile è quello di impedire che “siano commessi delitti con il mezzo della stampa” (articolo 57 Cp) ed è anche quello di far rispettare le norme deontologiche della professione giornalistica (compreso il Codice di deontologia sulla privacy, che ha il rango di norma). Nelle redazioni devono essere applicate le clausole contrattuali (che hanno forza di legge con il Dpr 153/1961).
La registrazione nei tribunali utile per ottenere gli aiuti statali. L’articolo 16 (“Semplificazioni”) della legge 62/2001 dice: “I soggetti tenuti all’iscrizione al registro degli operatori di comunicazione, ai sensi dell’articolo 1 (comma 6, lettera a, numero 5) della legge 31 luglio 1997 n. 249, sono esentati dall’osservanza degli obblighi previsti dall’articolo 5 della legge 8 febbraio 1948 n. 47. L’iscrizione è condizione per l’inizio delle pubblicazioni”. Vannino Chiti, sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega per l’Editoria, commenta così la norma: “Anche i siti Internet che fanno professionalmente od esclusivamente informazione non saranno obbligati a registrazione alcuna. La legge non limita nessuno, ma semmai offre opportunità tutte nuove: estende infatti anche ai prodotti multimediali (e quindi pure ai siti Internet) la possibilità di chiedere sovvenzioni e contributi. Solo chi è interessato a queste forme di sostegno, avrà l’obbligo di registrarsi”. I giornali telematici dei partiti e dei movimenti politici, per ottenere i contributi statali, devono essere obbligatoriamente registrati presso i tribunali (articolo 153 della legge 388/2000).
Con l’articolo 16, in sostanza, si esentano i soggetti tenuti all’iscrizione al registro degli operatori di comunicazione (articolo 1 della legge n. 249 del 1997) dagli obblighi di iscrizione nei registri dei tribunali, mentre restano in piedi tutti gli altri articoli della legge sulla stampa (e soprattutto quello che richiede l’indicazione del direttore responsabile, dell’editore e dello stampatore nella gerenza). Siamo, però, di fronte a una norma che stride, e non poco, con l’ordinamento giuridico. La registrazione di cui all’articolo 5 della legge sulla stampa scatta in seguito a una valutazione, operata dal tribunale civile, dei requisiti formali della richiesta e comporta obblighi, responsabilità e doveri..
La legge 249/1997, che istituisce l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom) e il registro degli operatori di comunicazione (non ancora attivo), non contiene alcuna previsione di questo tipo e, soprattutto, non attribuisce all’Autorità alcun potere di controllo dei requisiti di chi presenta la richiesta.
Al registro dell’Agcom si dovranno iscrivere le “imprese” editrici, secondo il dettato dell’articolo 1 (comma, 6, lettera a, n. 5) della legge 249/1997. I giornali di proprietà di persone fisiche si dovranno, invece, registrare presso i tribunali. Avremo così questa situazione:
a) testate di proprietà di imprese, iscritte nel registro dell’Autorità;
b) testate di proprietà di persone fisiche, iscritte nei registri dei tribunali.
Le testate registrate presso l’Agcom dovranno, comunque, rispettare in particolare l’articolo 2 della legge n. 47/1948 della stampa (articolo 2 richiamato dall’articolo 1, terzo comma, della legge n. 62/2001) secondo il quale “ogni stampato deve indicare il luogo e l’anno della pubblicazione, nonché il nome e il domicilio dello stampatore e, se esiste, dell’editore. I giornali, le pubblicazioni delle agenzie d’informazioni e periodici di qualsiasi altro genere devono recare la indicazione: del luogo e della data della pubblicazione; del nome e del domicilio dello stampatore; del nome del proprietario e del direttore o vice direttore responsabile. All’identità delle indicazioni, obbligatorie e non obbligatorie, che contrassegnano gli stampati, deve corrispondere identità di contenuto in tutti gli esemplari”.
L’articolo 16 della legge 62/2001 (“I soggetti tenuti all’iscrizione al registro degli operatori di comunicazione, ai sensi dell’articolo 1, – comma 6, lettera a, numero 5 -, della legge 31 luglio 1997 n. 249, sono esentati dall’osservanza degli obblighi previsti dall’articolo 5 della legge 8 febbraio 1948 n. 47”) è ricco di contraddizioni numerose ed eclatanti. Nel registro degli operatori di comunicazione figureranno “le imprese di produzione e distribuzione dei programmi radiofonici e televisivi, nonché le imprese editrici di giornali quotidiani, di periodici o riviste e le agenzie di stampa di carattere nazionale, nonché le imprese fornitrici di servizi telematici e di telecomunicazioni ivi compresa l’editoria elettronica e digitale”. La norma significa che nel registro verranno annotati i nomi degli editori (Rai, Rcs, Il Sole 24 Ore SpA, Class, Mondadori, Rusconi, Poligrafici, etc), ma non quelli delle testate giornalistiche, che fanno capo ai singoli editori. Nel registro dell’Agcom non figureranno inoltre il nome e il cognome del direttore responsabile.
L’articolo 57 del Cp vuole che si conosca il nome del direttore responsabile, il quale “deve impedire che con il mezzo della stampa si commettano delitti” . Il nome del direttore responsabile va annotato, comunque, non solo nella gerenza ma anche da qualche altra parte anche ai fini delle responsabilità penali e civili presenti e future. La “qualche altra parte” è per ora il tribunale civile anche per non violare il principio dell’uguaglianza di trattamento rispetto ai giornali telematici dei partiti e dei movimenti politici (articolo 153 della legge 388/2000). L’articolo 16 stabilisce un principio lacunoso, che difficilmente potrà essere rispettato, visto che ai giornali registrati solo presso l’Agcom si applicano, comunque, tutti gli articoli della legge sulla stampa (tranne appunto il 5). Lo stesso Chiti è incorso in una grave distrazione. I giornali fanno ricorso ai benefici delle spedizioni postali agevolate per far recapitare le copie agli abbonati. La normativa vuole che per godere di tali benefici le testate siano registrate nei tribunali. I giornali chiedono gli sconti telefonici (sconti vitali per i giornali telematici); i giornali quindi dovranno essere registrati nei tribunali per ottenere simili vantaggi. Chiti, quindi, fa finta di ignorare che i giornali hanno bisogno degli aiuti pubblici e che conseguentemente tutti provvederanno a registrarsi nei tribunali. Quale editore, quando vara nuovi progetti, potrà rinunciare a priori ai crediti d’imposta e ai crediti agevolati della legge 62/2001?
La questione dell’articolo 21 della Costituzione risolto con la sentenza n. 2/1971 della Corte costituzionale.
E’ sbagliato scrivere che è in corso una campagna, “che tende a mettere sotto il controllo della corporazione dei giornalisti tutta l’informazione on line” . Nessuno comprende perché il mondo on-line voglia sottrarsi al rispetto delle regole approvate dal Parlamento repubblicano (legge sulla stampa e legge sulla professione giornalistica). Regole, che vincolano anche i giornali politici e i giornali telematici dei partiti tenuti, come già riferito, alla registrazione presso i tribunali (articolo 153 della legge n. 388/2000 o “legge finanziaria per il 2001”).
Da taluni è stato sollevato il problema dell’articolo 21 della Costituzione, che assicura a tutti i cittadini il diritto di manifestare liberamente il pensiero con la parola, lo scritto “e ogni altro mezzo di diffusione”. Esisterebbe, quindi, secondo alcuni esponenti del mondo web, una illimitata libertà, “in sintonia con lo spirito dell’articolo 21 della Costituzione”, che esclude dagli obblighi della legge n. 47/1948 “tutta” l’informazione telematica..
Questa suggestiva argomentazione nasconde un problema vecchio, che addirittura risale ai primissimi anni 70 e che è stato risolto dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 2/1971. Allora il pretore di Catania sollevò una questione molto delicata, che riguardava i giornali politici, che, comunque, devono avere (accanto a un direttore responsabile non giornalista ma iscritto provvisoriamente all’Albo) un vicedirettore responsabile pubblicista o professionista (articolo 47 della legge n. 69/63). La sentenza supera il problema dell’articolo 21 in maniera razionale anche per quanto riguarda “una determinata categoria di periodici”, più precisamente di quei periodici che il pretore definisce “a carattere ideologico” e che sono editi e diretti dalla stessa persona. La sentenza, infine, apre uno spiraglio sulla “stampa”, senza registrazione , di numeri unici o di stampati singoli.
Si legge nella motivazione della interessante sentenza: “1. – Ai sensi del terzo comma dell’art. 47 della legge 3 febbraio 1963, n. 69 – nel testo quale risulta a seguito della dichiarazione di parziale illegittimità costituzionale pronunciata da questa Corte con sentenza n. 98 del 1968 (che riconosce i pubblicisti anche come direttori responsabili di quotidiani, ndr) -, la legittimità dell’affidamento della direzione di un giornale che sia organo di partiti o movimenti politici o di movimenti sindacali a persona non iscritta nell’albo dei giornalisti e l’iscrizione provvisoria del direttore nell’albo stesso vengono subordinate alla contemporanea nomina a vice direttore responsabile di un giornalista iscritto nell’elenco dei professionisti o dei pubblicisti.
Questa disposizione, come risulta dalla complessa motivazione dell’ordinanza di rimessione, viene denunziata dal pretore di Catania, in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione, non nella sua interezza, ma solo nella parte in cui essa si riferisce ad “una determinata categoria di periodici”: più precisamente a quei periodici che il pretore definisce “a carattere ideologico” e che siano editi e diretti dalla stessa persona. Proprio in relazione a siffatta categoria verrebbero meno, ad avviso dei giudice a quo, quelle ragioni di giustificazione della legge che la Corte mise in luce nelle sentenze nn. 11 e 98 del 1968, sicché l’onere che la disposizione impugnata impone a chi voglia dar vita ad un periodico del tipo descritto si risolverebbe in una illegittima menomazione dei diritto di manifestare il proprio pensiero a mezzo della stampa (art. 21 Cost.) ed in una violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.): di quest’ultimo, si precisa, sotto il profilo della discriminazione, che a causa del peso economico di quell’onere si determinerebbe fra i soggetti, secondo che questi siano abbienti o non abbienti.
2. – Partendo dai principi enunciati dalla Corte nelle due precedenti decisioni – e che non vengono rimessi in discussione dall’attuale ordinanza, tutta motivata sulla peculiarità del particolare tipo di periodico in relazione al quale la questione viene proposta e delimitata – si deve escludere che la disposizione in esame comprometta la libertà riconosciuta e garantita dall’art. 21 della Costituzione.
Giova ricordare che nella sentenza n. 98 del 1968, in sede di valutazione della legittimità dell’obbligo di nominare il direttore ed il vice direttore responsabile dei comuni quotidiani e periodici fra gli iscritti nell’albo, la Corte affermò che la funzione dell’Ordine, già nella precedente decisione n. 11 riconosciuta positivamente apprezzabile proprio sul piano dell’art. 21 della Costituzione, sarebbe frustrata ove i poteri direttivi di un giornale potessero essere affidati ad un soggetto non iscritto in uno degli elenchi dei pubblicisti o dei professionisti. Ed è di particolare importanza che la questione, allora concernente l’art. 46 della legge, venne esaminata non solo con riferimento alla libertà del giornalista, ma anche sotto il diverso profilo della “libertà di chi voglia dar vita ad un giornale”.
Le stesse ragioni non possono non valere per l’art. 47 della legge – che stabilisce un regime di favore per una particolare categoria di giornali – e, più specificamente, per il caso ora prospettato dal pretore di Catania.
Deve esser tenuto presente, anzitutto, che l’obbligo della registrazione e la preventiva nomina di un vice direttore responsabile riguardano esclusivamente i giornali quotidiani o periodici (L. 8 febbraio 1948, n. 47), sicché la legge non pone ostacolo alcuno a che il soggetto manifesti il proprio pensiero con singoli stampati o con numeri unici. Ché se, invece, l’interessato voglia dar vita ad un vero e proprio periodico, non è dato di vedere perché questo, a causa di particolari caratteristiche, possa sottrarsi ad una disciplina che è stata riconosciuta costituzionalmente valida per ogni tipo di giornale. Essendo del tutto evidente che, ai fini che qui interessano, nessun rilievo possono avere il cosiddetto contenuto ideologico del periodico e la finalità “di denuncia e di critica” che il soggetto si propone di perseguire, tutto si riduce a vedere se quando editore e direttore di uno dei giornali considerati dall’art. 47 si identificano nella stessa persona vengano a mancare quelle giustificazioni costituzionali che la Corte individuò nella precedente occasione. Ma a siffatto quesito deve darsi risposta negativa sulla base della considerazione che l’esigenza della vigilanza dell’Ordine sussiste anche quando l’editore assuma la direzione del giornale e, trattandosi di periodico di partito o movimento politico o sindacale, acquisti perciò titolo all’iscrizione provvisoria nell’albo: essendo in questo caso la responsabilità sua limitata agli obblighi imposti dalle leggi civili e penali (art. 47, ultimo comma), occorre che egli sia affiancato da un giornalista che, iscritto nell’elenco dei professionisti o dei pubblicisti, risponda disciplinarmente “per eventuali comportamenti lesivi della dignità sua e dei giornalisti che da lui dipendono” (sent. n. 98 del 1968). Peraltro la concentrazione nelle stesse mani del potere editoriale e del potere di direzione non vale ad escludere, certo, la necessità della vigilanza dell’Ordine, che non è predisposta, come mostra di ritenere il giudice a quo, a tutela della sola libertà dei singoli giornalisti, ma è strumento, sia pur mediato, di garanzia dell’interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall’art. 21 della Costituzione.
3. – La questione è infondata anche in riferimento all’art. 3 della Costituzione.
Conformemente ai principi desumibili dai precedenti giurisprudenziali di questa Corte, le norme che per lo svolgimento di determinate attività impongano oneri (direttamente o, come nel caso in esame, indirettamente) patrimoniali e che, nella loro applicazione, inevitabilmente comportano un peso maggiore o minore secondo le capacità economiche dei singoli soggetti, sono costituzionalmente illegittime, ove incidano sull’esercizio di diritti costituzionalmente protetti, solo allorché esse non siano rivolte alla tutela di interessi rilevanti sui piano costituzionale (tale, ad es., era il caso della c.d. cautio pro expensis, dichiarata illegittima con sent. n. 67 del 1960). Ora, nella specie, le ragioni che giustificano la disposizione in riferimento all’art. 21 della Costituzione dimostrano che l’obbligo di nominare un vice direttore responsabile fra gli iscritti nell’albo – e la cui osservanza può, certo, comportare un aggravio di spese – è strumento di salvaguardia di un interesse generale a rilievo costituzionale: di tal che la legge, imponendolo a chiunque voglia dar vita ad un giornale, non può essere considerata fonte di discriminazioni non consentite dall’art. 3 della Costituzione.
Per questi motivi, la Corte costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 47, terzo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69, sull'”ordinamento della professione di giornalista”, sollevata dall’ordinanza indicata in epigrafe in riferimento agli artt. 3 e 21 della Costituzione”.
I principi affermati dalla sentenza valgono anche per la stampa on-line. La Corte spiega in maniera ineccepibile il ruolo del direttore e dei Consigli dell’Ordine. La Corte risponde anche sul tema attuale dell’ . Un direttore responsabile è utile, perché lo stesso è tenuto a rispettare e a far rispettare le regole etiche della professione. Quando cadono queste regole, si scivola, come i fatti insegnano, nel campo delle violazioni penali.
L’Ordine, ente pubblico, ha la specifica competenza della tenuta dell’albo e dei giudizi disciplinari. Tali funzioni sono assegnate a tutela non degli interessi della categoria professionale ma della collettività nei confronti dei professionisti: questo principio è fissato nella sentenza n. 254/1999 del Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana (magistratura equiparata al Consiglio di Stato). Molti sostengono, invece, che “gli Ordini hanno la finalità di tutelare (solo) gli interessi della categoria”. Ma non è così. Secondo il Consiglio della Giustizia amministrativa della regione siciliana, gli Ordini devono tutelare gli interessi dei clienti dei professionisti. “Le specifiche competenze della tenuta dell’albo, dei giudizi disciplinari, della redazione e della proposta della tariffa professionale nonché della liquidazione dei compensi – scrive il Cgars – sono assegnate dalla legge agli Ordini essenzialmente per la tutela della collettività nei confronti degli esercenti la professione, la quale solo giustifica l’obbligo dell’appartenenza all’Ordine, e non già per una tutela degli interessi della categoria professionale che farebbe degli Ordini un’abnorme figura d’associazione obbligatoria, munita di potestà pubblica, per la difesa di interessi privati settoriali”.
Un concetto, questo, che prefigura un ruolo moderno degli Ordini non più intesi come corporazione ma come enti che concorrono ad attuare valori e finalità propri della Costituzione repubblicana. La sentenza del Consiglio della giustizia amministrativa della regione siciliana si salda con la sentenza 2/1971 della Corte costituzionale: “La vigilanza dell’Ordine non è predisposta a tutela della sola libertà dei singoli giornalisti, ma è strumento, sia pur mediato, di garanzia dell’interesse generale sottostante al diritto riconosciuto dall’articolo 21 della Costituzione”.
Franco Abruzzo, presidente dell’Ordine dei Giornalisti della Lombardia
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14 giu 2001