Il 26 maggio scorso il Senato ha approvato definitivamente la legge recante ” Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile “. Leggendo il testo del provvedimento mi è venuto in mente che Otto Von Bismarck diceva “se ti piacciono le leggi e le salsicce, non guardare mai come vengono fatte”: nella legge, composta da decine di articoli, si spazia dalla banda larga al riordino degli Enti Pubblici, dalle disposizioni in materia semplificazione normativa a quelle in tema di riforma della giustizia civile. Tale circostanza desta perplessità dal momento che è assodato che tale tipo di tecnica normativa non è utile e produttiva in quanto impedisce un esame sistematico delle diverse disposizioni, oltre ad essere caotica per gli interpreti e i cittadini in quanto va a modificare un ingente numero di norme preesistenti, risultando di difficile lettura.
Cavilli da giurista, si dirà.
Tra i settantadue articoli vi sono alcune interessantissime disposizioni in materia di nuove tecnologie e Pubblica Amministrazione digitale: si tratta del più importante ed organico intervento normativo dal 2005 in materia di digitalizzazione dei pubblici uffici. Le parole chiave di queste norme sembrano le stesse del piano e-government 2012 e, più in generale, quelle che hanno contraddistinto l’azione del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innovazione in questo primo anno di legislatura: efficienza, trasparenza, controllo dei risultati, abbandono del cartaceo per il digitale.
Alcune norme sono immediatamente operative e destinate ad innescare un doveroso e celere percorso di adeguamento da parte delle Amministrazioni, altre contengono la delega al Governo a dettare decreti che modifichino le disposizioni vigenti, in particolare il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005).
Proviamo ad andare con ordine cercando di illustrare tutte le principali novità del provvedimento.
Siti web delle Amministrazioni
Il nostro Legislatore decide di dare nuovo impulso all’innovazione nel settore pubblico partendo dai siti internet delle singole amministrazioni. Abbandonata quindi l’idea di un unico “portale del cittadino”, grande importanza è data ai singoli portali degli Enti che vengono riempiti di ulteriori contenuti. In particolare:
1) ciascuna Pubblica Amministrazione ha l’obbligo di pubblicare le retribuzioni annuali, i curricula vitae , gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici ad uso professionale di dirigenti e dei segretari comunali e provinciali, nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale (art. 21, comma 1).
Dalla lettura di questa norma, che è immediatamente precettiva , emerge con chiarezza l’intenzione di rendere obbligatoria per tutte le PA quell’ operazione trasparenza che il Ministro Brunetta aveva inaugurato proprio un anno fa per i dirigenti del suo Ministero.
Per ovviare alle perplessità sollevate in materia di riservatezza dei dati personali, il Parlamento negli scorsi mesi aveva approvato una modifica al Codice Privacy in base alla quale ” le notizie concernenti lo svolgimento delle prestazioni di chiunque sia addetto ad una funzione pubblica e la relativa valutazione non sono oggetto di protezione della riservatezza personale “. Tale previsione, di fatto, consente la pubblicazione dei dati suddetti senza la necessità di richiedere il consenso degli interessati.
2) le Amministrazioni hanno altresì l’obbligo di individuare le buone prassi esistenti al proprio interno e di divulgarle attraverso il proprio sito internet (art. 23, comma 2). Si tratta di un adempimento assai rilevante perché è espressamente previsto che ” l’elaborazione e la diffusione delle buone prassi sono considerate ai fini della valutazione del personale “.
3) è inoltre previsto che ” al fine di aumentare la trasparenza dei rapporti tra le amministrazioni pubbliche e gli utenti, a decorrere dal 1° gennaio 2009 (avete letto bene!) ogni amministrazione pubblica determina e pubblica, con cadenza annuale nel proprio sito internet o con altre forme idonee: a) un indicatore dei tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato ” indicatore di tempestività dei pagamenti “; b) i tempi medi di definizione dei procedimenti di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente ” (art. 23, comma 5).
Tale ultimo adempimento non appare di semplice attuazione dal momento che presuppone che ogni ufficio provveda – con urgenza – ad effettuare la mappatura di tutti i procedimenti seguiti ed il loro monitoraggio. Si tratta di attività dispendiose che solo pochi uffici, ad oggi, hanno già effettuato.
4) a parziale modifica di quanto già previsto dal CAD è disposto, inoltre, che entro il 30 giugno 2009 tutte le Amministrazioni che dispongono già di un proprio sito internet sono tenute a pubblicare nella home page del loro sito un indirizzo di posta elettronica certificata a cui il cittadino possa rivolgersi per qualsiasi richiesta (art. 34, comma 1). Le PA devono altresì assicurare un servizio che renda noti al pubblico i tempi di risposta, le modalità di lavorazione delle pratiche e i servizi disponibili.
Dal momento che non tutte le PA (specialmente quelle locali) si sono dotate di un indirizzo di posta elettronica certificata, gli uffici dovranno – in poco meno di un mese – organizzarsi con urgenza per attivare la casella e modificare la pagina iniziale del proprio sito web.
5) entro il 31 dicembre 2009 le PA che già dispongono di propri siti dovranno anche pubblicare il registro dei processi automatizzati rivolti al pubblico (art. 34, comma 1). Tali processi, è stabilito, devono essere dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da parte del cittadino dell’avanzamento delle pratiche.
Paperless Administration
Il provvedimento rappresenta una tappa importante lungo la strada verso una “PA senza carta”, che costituisce uno dei principali obiettivi del Piano E-gov 2009-2012 . Infatti una delle novità più rilevanti della legge appena approvata dal Senato è quella introdotta dall’art. 32 (Eliminazione degli sprechi relativi al mantenimento di documenti in forma cartacea) che determinerà il definitivo abbandono (salvo proroghe) del cartaceo a vantaggio del digitale.
Infatti ” a far data dal 1° gennaio 2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati “.
Tra sei mesi sarà dunque effettiva una vera e propria rivoluzione copernicana per l’Amministrazione italiana : finalmente andrà in pensione il vecchio regime di pubblicità legale (proprio della civiltà del borgo e non di una società informatizzata) basato su Bollettini che nessuno legge più e affissioni ad Albi che nessuno consulta. Il Legislatore, pur motivato dall’esigenza di ridurre la spesa pubblica, prende atto che oggi l’unico modo di assicurare davvero la conoscibilità di norme, atti e provvedimenti è la diffusione con gli strumenti telematici: si tratta di un passo sicuramente positivo verso l’affermazione della “cittadinanza digitale”.
Tale importante innovazione assicurerà un indubbio risparmio per le casse pubbliche ma, se non sarà adeguatamente attuata, rischia di complicare la vita di cittadini e imprese; l’assenza di un portale unico del cittadino potrebbe rendere eccessivamente dispendiosa la ricerca di atti e provvedimenti. Per questo motivo, in modo condivisibile, è previsto che il CNIPA realizzi e gestisca una vera e propria directory dei siti delle PA (nella legge ” portale di accesso ai siti “).
È infine espressamente previsto (art. 32, comma 5) che le pubblicazioni effettuate in forma cartacea dal 1° gennaio 2010 non avranno effetto di pubblicità legale; è quindi opportuno che le Amministrazioni abbiano la consapevolezza del fatto che l’eventuale pubblicazione cartacea avrebbe solo finalità integrativa.
Per il momento, anche per ovvie ragioni di compatibilità con la normativa comunitaria in materia di appalti, sono fatte salve soltanto le pubblicità in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea e Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana previste dal Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 163/2006).
Codice dell’Amministrazione Digitale 2.0
La legge appena approvata dal Senato contiene, inoltre, la delega al Governo a modificare il Codice dell’Amministrazione Digitale (D. Lgs. n. 82/2005); quella che doveva essere la ” magna charta dell’Amministrazione digitale ” è diventata una delle normative meno conosciute ed applicate dell’intero ordinamento giuridico italiano.
Il contenuto della delega al Governo sembra particolarmente ampio, non limitandosi a piccoli aggiustamenti. In particolare nei decreti, che dovranno essere adottati entro i prossimi diciotto mesi, saranno contenute le seguenti modifiche (art. 33):
a) modifica della normativa in materia di firma digitale al fine di semplificarne l’adozione e l’uso. Il legislatore prende quindi atto di quello che molti andavano dicendo da tempo e, cioè, che la firma digitale non è mai entrata nella vita dei cittadini e nelle prassi delle Amministrazioni.
b) incentivare il riuso delle applicazioni informatiche realizzate dalle Pubbliche Amministrazioni.
c) prevedere l’obbligo dell’utilizzo delle procedure e delle reti informatiche nelle comunicazioni tra le pubbliche amministrazioni di qualsiasi livello, tra loro e con i propri dipendenti.
d) erogare servizi “in modalità tradizionale” solo ove non sia possibile procedere all’erogazione in modalità telematica.
e) individuare meccanismi volti a quantificare gli effettivi risparmi conseguiti dalle singole PA grazie all’utilizzo delle nuove tecnologie e i mancati risparmi derivati dall’inottemperanza alle disposizioni del Codice.
Dovranno essere, inoltre, previste forme sanzionatorie, ” anche inibendo l’erogazione dei servizi disponibili in modalità digitale attraverso canali tradizionali ” per le Amministrazioni che non ottemperino alle prescrizioni del Codice.
Molte luci, qualche ombra
Fin qui si è cercato di tratteggiare le principali novità del provvedimento legislativo che è sicuramente apprezzabile nella parte in cui tenta di dare nuova linfa al processo di digitalizzazione della PA italiana, ancora troppo saldamente legata al cartaceo e resistente all’innovazione.
Tuttavia non può non affermarsi come il successo di questa riforma debba necessariamente passare per la presa di coscienza degli errori sin qui commessi: troppo spesso negli ultimi anni il processo di informatizzazione della Pubblica Amministrazione ha conosciuto un’altalena fatta di roboanti annunci, cospicui investimenti e nuove norme a cui è corrisposta quasi sempre la delusione delle aspettative suscitate. Purtroppo la legge, pur governata dai migliori propositi, presenta alcune ombre legate alla riproposizione di vecchi schemi che, fin qui, non si sono dimostrati efficaci.
Innanzitutto, per l’ennesima volta, l’innovazione è vista come modo per ridurre i costi e non per migliorare la qualità della vita degli utenti; non è un caso, infatti, che le norme che determinano un risparmio (eliminazione delle pubblicazioni cartacee) siano quelle immediatamente vigenti mentre le misure per i servizi on line sono rimandate ad un secondo momento (quello in cui verranno emanati i decreti di modifica del CAD).
Altra criticità è rappresentata dal fatto che i tempi per scrivere le nuove norme sono troppo lunghi rispetto all’innovazione tecnologica: basti pensare che l’iter di approvazione della legge appena licenziata dal Senato è iniziato nel luglio del 2008. Con l’evoluzione dell’informatica e della telematica le norme corrono il rischio di essere obsolete già al momento della loro entrata in vigore. Questo rischio potrebbe essere scongiurato evitando, per il futuro, di accorpare le norme in materia di innovazione tecnologica a norme che si occupano di altri settori. Sarà inoltre importantissimo che il Governo non sfrutti tutti i diciotto mesi per modificare il Codice dell’Amministrazione Digitale. Il fallimento delle politiche fin qui seguite deve essere affrontato quanto prima con provvedimenti tempestivi e consapevoli, anche perché la stessa legge prevede che entro il 31 dicembre 2010 tutte le PA italiane dovranno aderire al Sistema Pubblico di Connettività .
Proprio questo rischia di essere un altro punto debole della riforma che è appena iniziata, sotto un duplice ordine di profili. Il primo è rappresentato dal fatto che – in questo periodo di cruciale importanza per l’informatizzazione dell’Amministrazione – la legge appena approvata inizia il processo di modifica/trasformazione di una serie di enti tra cui Formez e CNIPA che si dovrebbe completare nei prossimi dodici mesi (art. 24): tale riorganizzazione cade in un momento inopportuno in cui i processi (anche normativi) dovrebbero essere governati in modo autorevole e coordinato.
Altra grave pecca della legge in esame è rappresentata dal fatto che in molti punti si legge che dall’applicazione delle disposizioni introdotte ” non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica “. Tali previsioni sono superficiali e pericolose: non può esistere vera innovazione senza investimenti (in tecnologie e in formazione soprattutto)!
Differentemente dovremo rassegnarci all’idea che le riforme della PA digitale sono destinate a rimanere sulla carta .
Ernesto Belisario
Il blog di E.B.
www.politicheinnovazione.eu
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5 giu 2009