PA italiana senza cultura digitale

Perché il protocollo elettronico non decolla? Perché montagne di carta sotterrano la Giustizia? E l'open source nella PA? La banda larga? Il sottosegretario Magnolfi delinea lo scenario in una intervista a InterLex

Roma - Dieci anni di normative sulla trasformazione elettronica della pubblica amministrazione italiana hanno regalato al paese leggi avanzate, studiate anche all'estero: nei fatti, sono pochissimi i vantaggi introdotto nel sistema e per i cittadini. Una delusione cocente per i sostenitori della riforma, una situazione dalla quale è difficile persino ripartire.

Secondo il sottosegretario per le Riforme e l'Innovazione nella PA Beatrice Magnolfi "sono state introdotte alcune novità, come il protocollo elettronico, che però non sono diventate prassi in tutte le amministrazioni. Abbiamo situazioni in cui le tecnologie si sono sovrapposte all'uso della carta".

Magnolfi, che ne parla in una approfondita intervista pubblicata da InterLex, spiega che il problema non sono le normative, sono le persone, l'insufficiente cultura digitale della PA italiana. "Quando mi trovo di fronte alla pubblica amministrazione reale, da cittadina - spiega - mi accorgo che c'è un enorme vuoto da colmare tra l'impianto normativo e la realtà".
Occorre quindi passare dalle sperimentazioni alla messa in atto delle semplificazioni e dell'efficienza consentite dal digitale anche con strumenti che vadano ad incidere direttamente sui dirigenti delle amministrazioni, anche a livello retributivo: "Bisogna introdurre - afferma - indicatori di qualità che vengano poi ad agire sulle retribuzioni di risultato. Ci vuole un cambio di passo".

Un caso su tutti è quello della Giustizia, che Magnolfi descrive come "una gigantesca rete di flussi informativi ormai al collasso. Nessuno viene più a investire in un paese in cui ci vogliono dieci anni per recuperare un credito o otto anni per divorziare". Per ripartire occorre analizzare i risultati delle sperimentazioni condotte fin qui anche se "in tutti questi anni si sono realizzate solo sette sperimentazioni in altrettanti tribunali. Oltre ad analizzare i risultati delle sperimentazioni, dobbiamo anche dare il buon esempio. Incominci la Corte dei conti a dire che a partire da una certa data tutta la documentazione dovrà essere trasmessa su supporto elettronico e non più su cartaceo".

Sulla Carta di identità elettronica i tempi saranno ancora lunghi: dopo i fallimenti del passato, spiega il sottosegretario, bisogna ripartire dalle regole tecniche e da lì si potrà produrre lo strumento necessario alla "modernizzazione del Paese, come strumento unitario per l'accesso ai servizi".

Altro fronte su cui si sta intervenendo è quello della sicurezza informatica e sulla banda larga. "Il nostro obiettivo di legislatura - ricorda Magnolfi - è la copertura del territorio nazionale al cento per cento con la banda larga. Questa è una priorità programmatica, che è resa più chiara anche dall'apertura sul cosiddetto mix tecnologico di WiFi, WiMax e così via. È chiaro che un Paese sempre più connesso, perché sono più di venti milioni i cittadini connessi a Internet, deve tener conto del problema della sicurezza delle reti".

Ineludibile poi, secondo Magnolfi, una riflessione complessiva che punti ad una riforma del diritto d'autore "perché - aggiunge - le tecnologie cambiano tutto, soprattutto nel Web di seconda generazione, dove i cittadini possono diventare anche autori, non ci sono più intermediari o distributori; si va direttamente su siti come Youtube, mentre il modello Wiki in qualche modo ridefinisce anche il principio della paternità intellettuale".

E sull'open source Magnolfi conferma l'impegno del Governo, già espresso nella Finanziaria, e spiega: "Ho pensato che sarebbe utile reinsediare una commissione, che in sostanza dovrebbe essere la comunità di coloro che hanno dato un contributo, sono stati i pionieri, hanno fatto le esperienze più interessanti nei vari settori. Lavoreranno on line per sei mesi e produrranno un documento finale per capire se quella direttiva (la direttiva Stanca sull'open source, ndr.) è ancora valida, se va aggiornata, se è stata applicata. La Finanziaria ci impone anche di realizzare il market place, il sito frutto del lavoro dell'osservatorio del CNIPA, in cui le soluzioni open source diventano patrimonio comune. Il bello è che ormai tutti parlano di standard aperti, mentre qualche anno fa c'era il rifiuto di questi temi, sembrava che parlarne fosse cosa da comunisti".

L'intera intervista è disponibile a questo indirizzo
42 Commenti alla Notizia PA italiana senza cultura digitale
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  • Il Codice dell'amministrazione digitale (Decreto Legislativo del 7 marzo 2005, n.82, CAD) è forse giustamente noto per la firma digitale (FD) e la posta elettronica certificata (PEC).
    Questi strumenti informatici provocano discussioni e ispirano progetti. Ad esempio, l'iniziativa del CNIPA sulla dematerializzazione (http://www.cnipa.gov.it/site/it-it/Attività/Demate.../) contiene tra l'altro alcuni progetti e tavoli tecnici ruotanti intorno alla firma digitale.
    Analizzando il testo del Codice, però, emergono alcune cose che avrebbero un impatto sul funzionamento delle strutture pubbliche, specie quelle sanitarie, e delle aziende private non inferiore a quello di FD e PEC.

    L'articolo 42 contiene ad esempio l'indicazione a recuperare gli atti cartacei su supporto informatico (dematerializzazione). Salta agli occhi la differenza con alcuni progetti, ad esempio quelli citati del CNIPA, che riguardano non tanto il recupero della carta già esistente, quanto alcuni aspetti della produzione di carta per il futuro. Il termine dematerializzazione sarebbe infatti appropriato per il concetto del CAD, forse meno per i progetti, come alcuni di CNIPA, che riguardano vari aspetti di informatizzazione ed interoperabilità, ma non di dematerializzazione.

    L'articolo 47 contiene l'obbligo dell'uso ordinario della posta elettronica nelle comunicazioni con i propri dipendenti e con le altre strutture amministrative.

    Ora, è intuitivo come la digitalizzazione della carta esistente e l'abitudine di tutti i dipendenti all'utilizzo del mezzo informatico possano essere due motori di modernizzazione potentissimi, pari o forse più efficaci delle tutele promesse, ma non sappiamo quanto garantite, da FD e PEC, per le quali lo stesso CAD elenca una serie di limitazioni ed alcune possibilità di superamento, che saranno oggetto di una nota successiva.
  • Nella nota precedente (http://punto-informatico.it/pm.aspx?id=1910067&m_i...) abbiamo segnalato come il Il Codice dell'amministrazione digitale (Decreto Legislativo del 7 marzo 2005, n.82, CAD) contenga, accanto alla firma digitale ed alla posta certificata, alcune indicazioni di grandi potenzialità per la pubblica amministrazione ed i servizi pubblici come la sanità: la dematerializzazione (= recupero degli archivi cartacei nei sistemi informatici) e l'obbligo all'uso quotidiano della posta elettronica (certificata e non).

    Qui rileviamo come lo stesso CAD contenga altresì indicazioni precise a superare i vincoli della firma digitale e della posta certificata, in casi precisamente definiti in cui l'obiettivo pratico diventa prevalente sulla necessità formale.

    L'articolo 22 (Documenti informatici delle pubbliche amministrazioni) introduce il concetto di “informazione primaria ed originale”, costituita da “...Gli atti formati con strumenti informatici, i dati e i documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ... da cui e' possibile effettuare, su diversi tipi di supporto, riproduzioni e copie per gli usi consentiti dalla legge...” . Questa “informazione primaria” non necessita, con tutta evidenza, di firma digitale. Il requisito delle attività informatiche di “...produzione, immissione, conservazione, riproduzione e trasmissione di dati, documenti ed atti amministrativi con sistemi informatici e telematici, ivi compresa l'emanazione degli atti con i medesimi sistemi...” è quello che siano “...indicati e resi facilmente individuabili sia i dati relativi alle amministrazioni interessate, sia il soggetto che ha effettuato l'operazione...”. Anche queste operazioni non necessitano di firma digitale.

    Solo al comma 3 dell'articolo 22 compare il concetto che “...3. Le copie su supporto informatico di documenti formati in origine su altro tipo di supporto sostituiscono, ad ogni effetto di legge, gli originali da cui sono tratte, se la loro conformità all'originale e' assicurata dal funzionario a ciò delegato nell'ambito dell'ordinamento proprio dell'amministrazione di appartenenza, mediante l'utilizzo della firma digitale e nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell'articolo 71....”.

    Quindi la firma digitale è richiesta non per le informazioni primarie né per la trasmissione di dati, documenti ed atti, ma solo per le copie che devono essere conformi all'originale.
    In altre parole, i dati creati e conservati in un sistema informatico sono protetti dalle caratteristiche del sistema stesso, come pure i messaggi che ne vengono generati. Nel caso in cui fosse necessario disporre di una “copia conforme all'originale”, allora interverrebbe l'autenticazione con firma digitale.

    Nell'articolo 34 (Norme particolari per le pubbliche amministrazioni e per altri soggetti qualificati ) il comma 2 prevede che “...Per la formazione, gestione e sottoscrizione di documenti informatici aventi rilevanza esclusivamente interna ciascuna amministrazione può adottare, nella propria autonomia organizzativa, regole diverse da quelle contenute nelle regole tecniche di cui all'articolo 71...”.

    Ovvero, nel caso di attività interne, come ad esempio la trasmissione di dati da un ufficio o da un servizio ad un altro, ogni amministrazione può darsi regole opportune, prescindendo dalla firma digitale.

    C'è il caso dei liberi professionisti e dei pubblici ufficiali, che possono non appartenere ad una amministrazione in grado di garantire per loro. In questi casi le regole tecniche (anche diverse dall'infrastruttura di chiave pubblica) dovranno derivare (comma 3) da “...decreti di cui all'articolo 71 di concerto con il Ministro per la funzione pubblica, con il Ministro della giustizia e con gli altri Ministri di volta in volta interessati, sulla base dei principi generali stabiliti dai rispettivi ordinamenti...”.

    Altri casi simili si trovano agli articoli 45, 47, 64 e 65, di cui tratteremo in una nota successiva
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    Modificato dall' autore il 15 marzo 2007 18.24
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  • Nelle note precedenti abbiamo segnalato come il Il Codice dell'amministrazione digitale (Decreto Legislativo del 7 marzo 2005, n.82, CAD) contenga, accanto alla firma digitale ed alla posta certificata, alcune indicazioni di grandi potenzialità per la pubblica amministrazione ed i servizi pubblici come la sanità: la dematerializzazione (= recupero degli archivi cartacei nei sistemi informatici) e l'obbligo all'uso quotidiano della posta elettronica (certificata e non) (http://punto-informatico.it/pm.aspx?id=1910067&m_i...). Abbiamo poi estratto alcuni casi in cui il codice stesso autorizza ed invita ai fini pratici a superare il formalismo della firma digitale (FD) e della posta elettronica certificata (PEC) (rif. http://punto-informatico.it/pm.aspx?m_id=1924989&i...).

    Qui proseguiamo l’analisi con altri casi di informatizzazione “non firmata”.

    L’articolo 45 (Valore giuridico della trasmissione) è fondamentale. Qui si afferma che “...1. I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale....”. Forse è pleonastico dirlo, ma il fax non è mezzo idoneo per certificati di chiave pubblica (firma digitale). Quale sia il “mezzo idoneo ad accertarne la fonte di provenienza” è lasciato al ragionamento basato sui dati di “contesto”, come spesso accade in sede appunto giuridica. Se il fax può essere idoneo, lo sono altrettanto la posta elettronica e la consultazione di pagine web.

    Quanto agli attori della trasmissione, “chiunque” può trasmettere in modo giuridicamente valido fax, email o pagine web alla pubblica amministrazione, anche la pubblica amministrazione stessa tra le proprie strutture o servizi. Come conferma il successivo articolo articolo 47 (Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni).

    L’articolo 47 recita infatti: “...1. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante l'utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. 2. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se: a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata; b) ovvero sono dotate di protocollo informatizzato; c) ovvero e' comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all'articolo 71; d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. ...”.

    Quindi, oltre alla firma digitale ed alla posta elettronica certificata, entrano in campo il “protocollo informatizzato” ed altra “normativa vigente” non meglio specificata. La “normativa vigente” dovrà essere tale alla data della trasmissione, non a quella di approvazione del CAD.

    Difficile pensare che la “normativa vigente” possa essere più restrittiva di quella applicabile al fax, già consentito dall’articolo precedente.

    L’articolo 64 (Modalità di accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni) pone un requisito per l'accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni per i quali sia necessaria l'autenticazione informatica, ossia la disponibilità della carta d'identità elettronica (CIE) e la carta nazionale dei servizi (CNS)

    Tuttavia, per un periodo transitorio (comma 2) “...le pubbliche amministrazioni possono consentire l'accesso ai servizi in rete da esse erogati che richiedono l'autenticazione informatica anche con strumenti diversi dalla carta d'identità elettronica e dalla carta nazionale dei servizi, purché tali strumenti consentano di accertare l'identità del soggetto che richiede l'accesso...”.

    Ritorna il concetto di “..strumenti idonei...” apparso prima nell’articolo 45.

    A rinforzare queste disposizioni, viene l’articolo 65 (Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica) che prevede al comma 1 “...Le istanze e le dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica ai sensi dell'articolo 38, commi 1 e 3, del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, sono valide: a. se sottoscritte mediante la firma digitale, ...; b. ovvero, quando l'autore e' identificato dal sistema informatico con l'uso della carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi, ...; c. ovvero quando l'autore e' identificato dal sistema informatico con i diversi strumenti di cui all'articolo 64, comma 2 ...”

    Il testo dell'articolo 38 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, (Modalità di invio e sottoscrizione delle istanze) dice ancora una volta che “... Tutte le istanze e le dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici servizi possono essere inviate anche per fax e via telematica....”.

    Non solo. Per rendere valide istanze e dichiarazioni basta la fotocopia di un documento d’identità. Il comma 3 dello stesso articolo infatti recita “.... Le istanze e le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà da produrre agli organi della amministrazione pubblica o ai gestori o esercenti di pubblici servizi sono sottoscritte dall'interessato in presenza del dipendente addetto ovvero sottoscritte e presentate unitamente a copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore. La copia fotostatica del documento e' inserita nel fascicolo. Le istanze e la copia fotostatica del documento di identità possono essere inviate per via telematica; ...”

    Addirittura, le istanze presentate in questo modo sono “...equivalenti alle istanze e alle dichiarazioni sottoscritte con firma autografa apposta in presenza del dipendente addetto al procedimento....”.

    In sostanza, il cittadino per mandare una richiesta giuridicamente valida o un atto di notorietà ad un servizio pubblico può usare il fax o la posta elettronica, includendo la firma analogica e la fotocopia della carta di identità. Oppure può usare, se le possiede, la CIE o la CNS. Oppure infine, può autenticare la propria istanza con la FD.

    Con una scadenza, per le modalità alternative, al 31 dicembre 2007. Data nella quale dovremo vedere cosa accadrà del fax ex articolo 45 del CAD e articolo 38 del DPR 445/2000.

    Fermo restando infine che i servizi pubblici tra di loro possono usare qualsiasi mezzo sia previsto nei loro regolamenti interni.

    Nella prossima nota vedremo i limiti posti dallo stesso CAD ai documenti prodotti con firma digitale agli articoli 20, 21 e 23 del CAD.
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    Modificato dall' autore il 15 marzo 2007 18.32
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  • http://www.interlex.it/pa/complessita.htm

    In particolare:

    "E poi non basta "realizzare o revisionare" i sistemi. Occorre "revisionare" buona parte della cultura della burocrazia, ancora fatalmente legata alla visione della carta e del faldone, nonostante la massiccia diffusione degli strumenti informatici.
    Ne è un chiaro esempio la persistente abitudine di diffondere i documenti delle pubbliche amministrazioni in formato PDF, perché - si afferma - riproduce esattamente il documento cartaceo. Ma quello che conta è l'informazione, non la sua rappresentazione grafica!
    Il PDF, un formato "culturalmente" sbagliato, perché estende al mezzo digitale la rigidità del documento di carta. La pagina che state leggendo è un perfetto esempio di questa affermazione: dei documenti in formato HTML è stato facile inserire citazioni o link a specifiche informazioni, mentre quelli in PDF possono essere richiamati solo nella loro interezza, con i relativi lunghi tempi e alti costi di acquisizione per chi non dispone di un collegamento a larga banda.
    La rappresentazione in PDF o la "fotografia" in TIF sono necessarie solo per la conservazione e la gestione informatica di documenti nati su carta, e quindi per tutto il materiale prodotto "prima della rivoluzione". Il grande punto di forza del documento informatico "lavorabile" è la flessibilità, mentre l'inalterabilità del contenuto è assicurata dalla firma digitale o dai "contrassegni" digitali (quelli che vanno sotto l'errata e confusionaria definizione di "firme elettroniche" nell'attuale contesto normativo).
    "

    Non sono del tutto daccordo con queste affermazioni:
    Innanzitutto e' vero che l' unica giustificazione del TIFF e' l' archiviazione ottica, TIFF e NON JPEG perche' il TIFF puo' essere multipagina, opzione comodissima anzi indispensabile per i fascicoli ma il PDF e' scarsamente utile per lo stesso scopo, e' controproducente raccogliere uno o piu' TIFF in un PDF, se ne incrementa inutilmente le dimensioni quando la stessa cosa si puo' meglio fare con un Tiff multipagina.
    Il PDF ha pero' una sua ragion d' essere: e' chiaro che diventa superfluo nella realizzazione di documenti da esporre esclusivamente su WEB ma in certi casi quando si devono inviare testi formattati specie se contenenti anche immagini, visibili su tutte le piattaforme sempre allo stesso modo indipendentemente dalla configurazione particolare del sistema e NON si vuole che siano modificabili nemmeno per sbaglio (es. documenti di valore legale)... l' unico formato sufficentemente diffuso, conosciuto e supportato e' il PDF
    E non e' affatto vero che conta sempre e solo l' informazione e NON anche il modo in cui viene rappresentata... questa e' una BAGGIANATA; in ogni caso ESTRARRE l' informazione PURA in testo semplice da un PDF o convertirlo in altri formati (RTF, HTML) e' quanto di piu' facile e banale ci possa essere; il PDF e' un formato molto piu' versatile di quanto erroneamente descritto nell' articolo.
  • I Burocrati si riempiono la bocca con paroloni e termini di cui non sanno neanche il significato e poi, che succede? Succede che nel bel Paese,invece di innovare e fare realmente cose utili al Paese ,si pensa ,come al solito, alla "vecchia maniera". Si stanziano fondi, gli Enti localizzati (xchè non basta un solo ente se no nessuno mangia....)si accaparrano i fondi e poi creano....creano ...il nulla.
    Non parlo per sentito dire ma porto fatti concreti.
    Personalmente son entrato a far parte di un'unità definita "SFA" che stà per social force automation. In pratica questa unità è stata creata per cercare di migliorare l'ambito sociale,sfruttando le nuove tecnologie. Infatti il nostro compito principale era quello di analizzare i bisogni reali sul territorio per poi far confluire tutto il lavoro in un portale a cui sia gli operatori che la gente comune possono accedere (il portale è ancora attivo).Fin qui ,una bella idea . Ma è il dopo che mi lascia perplesso.
    Ma come , milioni spesi per fare tutto questo e poi il progetto di colpo finisce. E tutto il lavoro svolto? A cosa è servito. E le persone che non avevano un lavoro prima di questo progetto e che adesso sono rimaste a casa, cosa devono pensare?
    Come al solito per me è stata comunque un'esperienza utile, ma di tutte le esperienze che ho vissuto questa è la più amara .
    Probabilmente il progetto in altre regioni sarà andato avanti,ma mi chiedo il senso di tutto questo se prima o poi finirà. Perchè ,invece di spendere soldi in strutture o tecnologie pensati per le masse ma che probabilmente pochi useranno , non si investe in ricerca? Perchè qui al sud (probabilmente anche al nord anche se la vita và un pò meglio)dobbiamo sottostare alle leggi fatte per la burocrazia e non per migliorare la qualità della vita?....
  • Sono responsabile IT di un comune di 50000 abitanti, e vedo due problemi principali:

    - l'abbondanza di progetti megagalattici che fanno solo spendere e non arrivano a niente di concreto (la CIE innanzitutto - sentire il sottosegretario ammettere che bisogna rivedere gli standard, dopo un milione di carte rilasciate, è clamoroso- , l'egovernment in generale, fatto solo per fare spettacolo);

    - la mancanza di una visione complessiva dei problemi: se io implemento un bel protocollo informatico, ho la casella di posta certificata e leggo tutti i tipi di file firmati digitalmente, ma per inviare alla ASL una copia di un documento la devo stampare e firmare: mi dite che me ne faccio della digitalizzazione zoppa?

    non+autenticato
  • "Un caso su tutti è quello della Giustizia, che Magnolfi descrive come "una gigantesca rete di flussi informativi ormai al collasso. Nessuno viene più a investire in un paese in cui ci vogliono dieci anni per recuperare un credito o otto anni per divorziare". Per ripartire occorre analizzare i risultati delle sperimentazioni condotte fin qui anche se "in tutti questi anni si sono realizzate solo sette sperimentazioni in altrettanti tribunali. Oltre ad analizzare i risultati delle sperimentazioni, dobbiamo anche dare il buon esempio. Incominci la Corte dei conti a dire che a partire da una certa data tutta la documentazione dovrà essere trasmessa su supporto elettronico e non più su cartaceo".

    Signori e Signore...
    Se e' al collasso la Giustizia e' al collasso tutto il paese...
    Tutti i discorsi sui DICO, sulle manovrine della finanziaria, le pensioni, le privatizzazioni, le liberalizzazioni, le opere pubbliche, la sanita', la politica estera ecc. non contano piu' NULLA se crolla uno dei pilastri principali di uno Stato...
    In effetti la notizia in se non sarebbe nuova, le deficenze strutturali degli apparati di questa istituzione sono note da tempo e quindi e' da tempo che in parlamento ci stanno prendendo letteralmente per i fondelli. TUTTI da DX a SX.
    Con delle istituzioni cosi' fondamentali allo sfascio vivere in questo paese e' quasi come un terno al lotto
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